Baudelaire, Shakespeare et Hemingway ont été réveillés par la campagne présidentielle de 2007 ! Les douze candidats (1) à l’investiture suprême sont unanimes (2) : la Constitution du 4 octobre 1958 « se désagrège de l’intérieur » (3). Certains annoncent sa mort en faisant apparaître son aspect moribond, d’autres proposent de la ranimer en distinguant ses dispositions surannées – Baudelaire et son Recueillement sont au cœur de la campagne présidentielle de 2007. Changer de Constitution ou changer la Constitution : telle est la question, aurait pu rétorquer Shakespeare, avant qu’Hemingway n’en conclue que c’est aujourd’hui pour la Ve République que le glas risque de sonner.
Pour la première fois, à l’occasion de l’élection présidentielle, la réforme constitutionnelle est un thème de campagne. Les candidats promettent de s’attaquer à la Loi fondamentale de la République. Certains sont favorables à l’utilisation d’armes de destructions massives, d’autres sont partisans de frappes chirurgicales. L’objectif n’en reste pas moins le même : modifier le système constitutionnel pour réhabiliter le politique.
L’histoire des différentes élections présidentielles n’est pas sans rappeler que les candidats ont toujours été porteurs d’un projet voué à changer la société. Quelques-uns avaient même déjà proposé des toilettages institutionnels. Mais, jamais une élection présidentielle ne s’était fait l’écho d’une véritable refonte constitutionnelle. Louis-Napoléon Bonaparte, qui présenta son manifeste le 27 novembre 1848, proposait des réformes sans pour autant porter atteinte à la Constitution du 4 novembre 1848 (4). À l’occasion de la campagne présidentielle de 1965, le Doyen Vedel rapporte que « le « peuple-enfant » […] se plut à entendre parler du développement économique, de l’éducation nationale, de l’Europe et du Tiers-Monde » (5). En 1974, Valéry Giscard d’Estaing s’était fait élire sur une idéologie de la réforme qui impliquait un « nouveau choix de société, un modèle de transition vers une société future, une transformation des mœurs et des structures » (6). Et, la réforme des institutions n’était pas la préoccupation principale de la campagne de 1981 qui s’articula essentiellement autour du problème du chômage, de l’emploi et de la croissance (7).
En 1988, la campagne présidentielle prit un tournant surprenant. Elle porta essentiellement sur la protection du texte de 1958. Raymond Barre rappela la lettre de la Constitution et le rôle de « garant et non de gérant » (8) dévolu au président de la République ; Jacques Chirac loua l’excellence de la Constitution et la nécessité de ne pas toucher à ses principes (9), tout en réclamant une réactivation du référendum ; François Mitterrand, quant à lui, appelait simplement à introduire dans la Constitution « au même titre que le Conseil Supérieur de la Magistrature et que le Conseil constitutionnel, et au même rang que les autres pouvoirs, l’organisme dont notre démocratie a grand besoin pour assurer le pluralisme, la transparence et la cohésion de notre système audiovisuel […] » (10). Cette réaction protectionniste conduira à un effacement progressif du thème de la réforme institutionnelle d’abord en 1995 (11), puis en 2002 (12).
Pourtant, la réforme institutionnelle n’a jamais véritablement été absente des campagnes présidentielles. À l’image du « voile de gaze transparente » qui, on l’a appris récemment, enveloppe la Joconde, des aménagements institutionnels ont souvent été proposés, et sont, tout aussi souvent, passés presque inaperçus. Le thème de la réforme institutionnelle fut évoqué, dès le 21 septembre 1965 par François Mitterrand qui proposa « sept options fondamentales au titre desquelles : les institutions » (13). Et les réformes les plus ambitieuses furent très certainement présentées lors de la présidentielle de 1981 alors que « la présidentialisation triomphante » (14) du régime était dénoncée. Entre les deux tours de l’élection, Le Monde publia un tableau synoptique présentant la synthèse des réformes envisagées par les deux présidents potentiels. Valéry Giscard d’Estaing proposait une « consultation sur la vie républicaine ; il désirait limiter à deux le nombre de mandats électifs cumulables ; il proposait un mandat présidentiel de six ans ; et suggérait des référendums « à la suisse » dans lesquels le chef de l’État n’aurait pas eu à s’engager » (15). François Mitterrand était encore plus entreprenant : « il évoquait un rééquilibrage des pouvoirs centraux avec un mandat présidentiel ramené à cinq ans renouvelable une fois ; il garantissait que le Parlement pourrait retrouver ses droits constitutionnels grâce à une limitation du vote bloqué, une réutilisation de la représentation proportionnelle, un élargissement des possibilités de contrôle du Gouvernement par l’opposition et une extension du droit de proposition de celle-ci. Il préconisait également un élargissement des possibilités de recours au référendum ; une réforme du Conseil supérieur de la magistrature afin de renforcer l’indépendance des magistrats. Il souhaitait encore abroger les législations et les procédures d’exception. Enfin, il envisageait une moralisation de la vie publique en obligeant, les candidats à l’élection présidentielle, les députés, les sénateurs et les ministres en exercice, à déclarer publiquement leurs revenus et leur patrimoine. » (16) Plus qu’un toilettage, c’était une véritable révision des institutions que nous promettait l’élection présidentielle de mai 1981. Mais révision institutionnelle n’est pas synonyme de refonte constitutionnelle. C’est là, sans doute, la différence majeure avec le thème retenu à l’occasion de la présidentielle de 2007.
Pourquoi la campagne présidentielle de 2007 a-t-elle connu une radicalisation du discours réformiste des candidats ? L’histoire des élections précédemment retracée ne permet pas de suggérer un tel revirement. L’accélération des révisions constitutionnelles effectuées sous la présidence de Jacques Chirac (17) – sur les vingt-deux révisions constitutionnelles recensées par le Conseil constitutionnel, quatorze ont été réalisées par le président sortant – pouvait laisser présager un certain consensus politique autour du devenir constitutionnel de la République française. Il est tout à fait paradoxal de relever que le besoin de réforme constitutionnelle n’a pas été affaibli par les multiples révisions constitutionnelles, et qu’au contraire il s’en est trouvé attisé. D’ailleurs, la radicalisation du discours réformiste des candidats prouve que les précédentes révisions n’ont pas eu l’effet escompté. Si la Constitution de 1958 révisée s’est révélée incapable de vaincre les maux qui la rongeaient, alors mieux vaut l’abandonner au profit d’une nouvelle Loi fondamentale.
Ce n’est donc pas dans l’histoire des élections qu’il faut rechercher les causes d’une volonté de rompre avec l’héritage de la Constitution de 1958. Mais dans la pratique du dernier mandat présidentiel, qui, comme le relèvent la quasi-totalité des candidats, a fait apparaître de nombreuses « dérives constitutionnelles ». Ces dérives méritent d’être décelées. La première d’entre elles pourrait être la dissolution manquée de 1997 (18) et la cohabitation quinquennale (19) qui s’en suivit. À la différence des cohabitations de 1986 et de 1988 ce n’est pas un Président « fatigué » par ses années de pouvoir qui a été sanctionné, mais la politique « contestée » d’un président fraîchement élu. Synonyme de sanction à l’égard de l’institution présidentielle, la cohabitation releva une première forme d’irresponsabilité politique que les électeurs et les acteurs politiques allaient condamner. La deuxième dérive, fut sans doute l’élection confisquée du 21 avril 2002 et l’absence de débat démocratique au second tour. La Constitution de 1958 est apparue impropre à garantir la sécurité républicaine sur laquelle, pourtant, elle avait été fondée. La troisième dérive découla, semble-t-il, de la folie électorale d’avril 2004 et de la Vague Rose. Les citoyens sanctionnèrent la politique nationale en utilisant le scrutin régional à des fins contestataires. Enfin, la quatrième et dernière dérive apparut à l’occasion du référendum du 29 mai 2005 (20). Le débat avait donné naissance à une rupture entre l’électorat et ses représentants. La crise de régime ne pouvait devenir qu’un enjeu électoral. Non seulement les électeurs ne se sentaient plus représentés, mais en plus de cela, ils ne faisaient plus confiance aux politiques.
Ce sont donc essentiellement les dérives apparues lors du dernier quinquennat, au gré d’une pratique constitutionnelle hasardeuse (21), qui ont justifié que pour la première fois dans l’histoire de la Ve République, certains candidats ne se contentaient plus de proposer un dépoussiérage institutionnel, mais revendiquaient une refonte complète du régime. Pour la première fois sous la Ve République, le droit constitutionnel a été invoqué comme solution aux faiblesses du régime. Et ce n’est ni la Guerre ni la Révolution qui a conduit à une telle situation. C’est comme nous l’évoquions au départ : une déliquescence interne. Le diagnostic est sans appel : la trop grande souplesse de la Constitution du 4 octobre 1958 a ouvert la voie à une pratique tellement éloignée de la lettre initiale qu’aujourd’hui le régime est en perte d’identité. Le traitement est de deux ordres : réviser la Constitution afin de faire correspondre la lettre avec la pratique, ou changer de Constitution afin de doter le régime d’une nouvelle identité.
La date charnière à partir de laquelle les candidats ont officiellement pris position sur le traitement constitutionnel proposé, correspond, sans doute, au 18 mars 2007. Ce dimanche, la candidate socialiste allait défendre, pour la première fois dans la campagne, le passage à une « VIe République » (22). La réaction des autres candidats ne s’est pas fait attendre. François Bayrou, lundi 19 mars, réaffirmait sur Canal +, qu’il était lui aussi favorable à une VIe République (23) ; et le lendemain, mardi 20 mars, le candidat de l’UMP condamnait fermement cette orientation énonçant : « La VIe République, c’est le retour au régime de l’impuissance, c’est le retour au régime des partis, c’est le retour de l’instabilité. » (24)
La réforme constitutionnelle et le passage à une VIe République sont donc devenus des thèmes de campagne. Les candidats à l’élection présidentielle s’appuyaient sur deux types d’orientation. Les unes concernaient la nature du régime, les autres, le renforcement de la justice institutionnelle. S’agissant du changement de régime, si l’on tentait de classer les différents candidats, on découvrirait schématiquement deux tendances. La première serait défendue par Jean-Marie Le Pen (25), Nicolas Sarkozy (26) et François Bayrou (27), et s’orienterait vers une reconnaissance expresse du caractère présidentialiste du régime – et, en ce qui concerne les candidats de l’UDF et de l’UMP, à un renforcement des pouvoirs du Parlement. La seconde tendance serait soutenue par Ségolène Royal, Dominique Voynet, Marie-George Buffet, Arlette Laguiller, José Bové et Olivier Besancenot. Ils se positionneraient pour un changement de régime. Les candidates PS, Verts et PCF seraient plutôt favorables à un rééquilibrage des pouvoirs exécutifs au profit du chef du gouvernement. Les candidats LO, altermondialistes et LCR proposeraient plutôt un transfert de l’exécutif aux mains d’une assemblée élue.
Concernant le thème du renforcement de la justice institutionnelle, outre les propositions récurrentes consistant à interdire le cumul des mandats, à limiter le nombre de leur renouvellement ou à modifier les modes de scrutin, la campagne de 2007 a fait apparaître deux propositions surprenantes. La première concernait l’élargissement de la saisine du Conseil constitutionnel et le renforcement de la justice constitutionnelle ; la seconde se concentrait sur une proposition d’institutionnalisation de l’opposition parlementaire. Le thème de la justice constitutionnelle a fait une réapparition étonnante car, depuis 1993 et les travaux du Comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par le doyen Vedel (28), une telle réforme n’était plus véritablement à l’ordre du jour. Les candidats à l’élection présidentielle désiraient s’engager dans deux voies différentes : celle d’un élargissement du contrôle de constitutionnalité par voie d’action (29) ; ou celle d’une reconnaissance d’un contrôle par voie d’exception, que Robert Badinter, alors président du Conseil constitutionnel, appelait déjà de ses vœux en 1989 (30), et dont le juge ordinaire, qui, aujourd’hui, « se sent autorisé à utiliser cette Constitution qu’on lui présente » (31), sera chargé, demain, d’assumer l’exercice. Le thème de l’institutionnalisation de l’opposition parlementaire était quant à lui essentiellement défendu par François Bayrou qui prévoyait deux mesures phares : la première consistait à doter l’opposition parlementaire d’un statut particulier. Outre la traditionnelle question des modalités de classification des partis politiques au sein du bloc d’opposition ou de la majorité, une telle mesure impliquait de s’interroger sur sa conformité à la Constitution et notamment à « l’esprit majoritaire de la Ve République » (32). Comme le laissait suggérer Pierre avril, si une telle réforme voyait le jour, il serait nécessaire de distinguer la notion d’opposition avec celle de minorité (33) et de passer outre les réticences de l’actuelle jurisprudence constitutionnelle (34). Un cabinet fantôme à la française se dessinerait donc. S’il était hérité d’outre-manche il serait institutionnalisé, s’il nous arrivait d’Allemagne il serait reconnu. Et dans quelque hypothèse, s’il se révélait que « la fonction d’opposition possède un caractère vital » (35), cette réforme aurait sans doute pour conséquence de redonner vie au parlementarisme ; et ce, d’autant plus, si un membre de l’opposition présidait la Commission des finances (36).
La portée des différentes propositions de refonte constitutionnelle s’étend donc sur un horizon dont les frontières sont difficiles à tracer. Les constitutionnalistes sont là pour rappeler les conséquences auxquelles certaines réformes pourraient conduire. Certains font preuve de prudence (37), d’autres appellent la rupture (38). Il appartient désormais aux responsables politiques de choisir une voie nouvelle. Espérons que les contributions qui suivent sauront nous éclairer et, pourquoi pas, les guider.
(1) Conseil constitutionnel, décision du 19 mars 2007 arrêtant la liste des candidats à l’élection présidentielle.
(2) À l’exception toutefois de Philippe de Villiers et Frédéric Nihous.
(3) D. Bourmaud, « Les Ves Républiques monarchie, dyarchie, polyarchie. Variations du pouvoir sous la Ve République », Pouvoirs, La Nouvelle Ve République, n° 99, 2001, p. 16.
(4) Au titre des projets de Louis-Napoléon Bonaparte on trouve des thèmes inusités, notamment : « Rétablir l’ordre ; pourvoir à la vieillesse des travailleurs par les institutions de prévoyance ; fonder le bien être de chacun sur la prospérité de tous… ». Sur ce point voir : A.-J. Tudesq, L’élection présidentielle de Louis-Napoléon Bonaparte. 10 décembre 1848, Paris, Armand Colin, 1965, p. 179 et s.
(5) G. Vedel, Préface, in R.-G. Schwartzenberg, La campagne présidentielle de 1965, Paris, PUF, Travaux et recherches de la Faculté de Droit et des Sciences Économiques de Paris, Série « Science Politique », n° 13, 1967, p. VII.
(6) Voir sur ce point : H. Tincq, « Réformes : le compte n’y est pas », La Croix l’événement, n° hors série spécial élection, n° 1, L’enjeu, 1er trimestre 1981, p. 35 et s.
(7) Sur ce point voir : M. Noblecourt, « Logique économique et défi social », La Croix l’événement, n° hors série spécial élection, n° 1, L’enjeu, 1er trimestre 1981, p. 74 et s.
(8) R. Barre cité in, Le Monde dossiers et documents, L’élection présidentielle, Supplément aux dossiers et documents du Monde, mai 1988, p. 16.
(9) J. Chirac cité in, Le Monde dossiers et documents, L’élection présidentielle, op. cit., p. 18.
(10) F. Mitterrand, « Lettre à tous les Français », Le Monde, 8 et 9 avril 1988.
(11) Sur ce point voir : Le Monde, L’élection présidentielle 23 avril – 7 mai 1995, n° spécial des dossiers et documents du Monde, mai 1995, 128 p. Rien n’est mentionné concernant une quelconque réforme institutionnelle.
(12) Jacques Chirac prônera la modernisation de la fonction publique, la recherche d’un nouvel équilibre entre l’État et les partenaires sociaux, le thème de la fracture sociale mais c’est essentiellement le thème de la restauration de l’autorité de l’État qui s’imposera dans la campagne. Sur ce point voir, M. Roche, L’année 2002 dans Le Monde. Les principaux événements en France et à l’étranger, Saint-Amand, Éditions Gallimard,2003, p. 18 et s.
(13) R.-G. Schwartzenberg, La campagne présidentielle de 1965, op. cit., p. 93.
(14) H. Tincq, « La présidentialisation triomphante », La Croix l’événement, n° hors-série spécial élection, n° 1, L’enjeu, 1er trimestre 1981, p. 30 et s.
(15) « Les programmes des deux candidats », Le Monde, 8 mai 1981.
(17) Loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 (session parlementaire unique, aménagement des immunités parlementaires et élargissement du champ d’application du référendum de l’article 11 C.) ; loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 relative à la loi de financement de la sécurité sociale ; loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 relative à l’avenir de la Nouvelle-Calédonie ; loi constitutionnelle n° 99-49 du 25 janvier 1999 relative au Traité d’Amsterdam ; loi constitutionnelle n° 99-568 du 8 juillet 1999 relative à la Cour Pénale Internationale ; loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 relative à la parité ; loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000 relative au quinquennat ; loi constitutionnelle n° 2003-267 du 25 mars 2003 relative au mandat d’arrêt européen ; loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République ; loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 relative au Traité établissant une Constitution pour l’Europe ; loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement ; loi constitutionnelle n° 2007-237 du 23 février 2007 relative au corps électoral de la Nouvelle-Calédonie ; loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 relative à la responsabilité du président de la République ; loi constitutionnelle n° 2007-239 du 23 février 2007 relative à l’interdiction de la peine de mort. Sur l’ensemble des révisions voir notamment : http://www.conseil-constitutionnel.fr/textes/modif.htm
(18) Décret du 21 avril 1997 portant dissolution de l’Assemblée nationale, JO n° 94 du 22 avril 1997 p. 6067.
(19) Sur les spécificités de la cohabitation de 1997-2002 il est bon de relire les observations du doyen G. Vedel : « 7 = 5 + 2. Chacun de ses deux septennats fut ainsi décomposé en un quinquennat de plein exercice selon le présidentialisme majoritaire et un “biennat” de cohabitation préparant le nouveau moment de vérité », in G. Vedel, « Réformer les institutions… Regard prospectif sur deux commissions », RFSP, vol. 47, n° 3-4, juin-août 1997, p. 313.
(20) Décret n° 2005-218 du 9 mars 2005 décidant de soumettre un projet de loi au référendum, JO n° 58 du 10 mars 2005 p. 3984 ; Conseil constitutionnel, décision du 1er juin 2005, Proclamation des résultats du référendum du 29 mai 2005, JO 4 juin 2005, p. 9951.
(21) Sur ce point voir : Ph. Ardant, « L’article 5 et la fonction présidentielle », Pouvoirs, Le président, n° 41, 1987, notamment p. 38 ; J. Massot, « “Direction du Gouvernement” et “conduite de la politique de la Nation” », La Revue administrative, 1980, vol.33, n° 194, notamment p. 126 ; Ph. Ardant, « Un président, pour quoi faire ? », in, Gouverner, administrer, juger. Liber amicorum Jean Waline, Paris, Dalloz, 2002, notamment p. 7 ; et J. Massot, L’arbitre et le capitaine. La responsabilité présidentielle, Préface de René Rémond, Saint-Amand, Flammarion, 1987.
(22) Ségolène Royal, Discours du 18 mars 2007 au Rassemblement national des élus socialistes et républicains, Porte de Versailles. On fera remarquer que le thème de la VIe République était apparu au parti socialiste sous l’impulsion d’Arnaud Montebourg. Voir : A. Montebourg et B. François, La Constitution de la 6ème République. Réconcilier les Français avec la démocratie, Paris, Odile Jacob, (Coll. La 6ème République), 2005, 191 p. Cependant Ségolène Royal s’est jusqu’à présent gardée de confirmer si sa 6e République correspondait à la 6ème République d’Arnaud Montebourg. Le PS est, en effet, divisé sur cette question. Les propositions de Jack Lang permettent de le démontrer. Voir sur ce point les deux ouvrages de Jack Lang, Un nouveau régime politique pour la France, Paris, Odile Jacob, août 2004, notamment p. 164 et s., et Changer, Saint-Amand-Montrond, Plon, 2005, notamment p. 155 et s.
(23) « Pour contrer Bayrou, Royal prône une VIe République », Le Monde, 20 mars 2007.
(24) « Sarkozy adopte un ton plus offensif contre Royal et Bayrou », Le Monde, 21 mars 2007.
(25) 2007 : Programme de Gouvernement de J.-M. Le Pen : « La fonction de président de la République :
- Rétablir la durée du mandat présidentiel à sept ans non renouvelable ; - Préciser la mission du chef de l’État qui est celle de déterminer la politique de la Nation conformément au mandat qu’il a reçu du peuple (modification de l’article 5) ; - Engager la responsabilité du Président lorsque celui-ci procède à la dissolution de l’Assemblée en cours de mandat ; - Modifier l’article 20 en faisant du Gouvernement l’équipe d’exécution et d’administration de la politique présidentielle responsable devant le Parlement ».
(26) Voir sur ce point, N. Sarkozy, Le Figaro Magazine, 2 septembre 2006 : « Le Premier ministre ne conduit pas la politique de la nation, il la coordonne. La politique de la nation est assumée par celui qui est élu au suffrage universel. (…)Le chef de la majorité présidentielle, c’est le président de la République. Le chef de la majorité, ce n’est pas celui qui est nommé : c’est celui qui est élu. En revanche, je souhaite que l’on encadre les pouvoirs du président de la République, car il me semble qu’il faut davantage de démocratie. »
(27) Voir sur ce point, François Bayrou, France 2, 12 novembre 2006, Questions ouvertes : « Celui qui est élu doit gouverner. Le peuple délègue sa confiance, il a défini un cap en se choisissant un capitaine. C’est au Président de déterminer et de conduire la politique de la nation. C’est au gouvernement de mettre en œuvre cette politique. Le Premier ministre doit redevenir le premier des ministres, il organise et coordonne. Mais le chef du gouvernement est le président, élu par les Français pour gouverner. »
(28) Voir sur ce point : G. Vedel, « Réformer les institutions… Regard prospectif sur deux commissions », RFSP, vol.47, n° 3-4, juin-août 1997, p. 313-339 ; O. Passelecq, « La philosophie du rapport Vedel : une certaine idée de la Cinquième République », RFDC, n° 14, p. 227-248.
(29) Proposition notamment défendue par François Bayrou. Voir sur ce point : www.bayrou.fr/propositions/sixieme-republique.html
(30) Voir : V. Wright, « La Cinquième République : du “droit de l’État” à “l’État de droit” », RFAP, n° 93, janvier-mars-2000, p. 75.
(31) G. Drago, « Justice Constitutionnelle », Droits. Revue française de théorie, de philosophie et de culture juridiques, n° 34, février 2002, p. 127.
(32) P. Avril, « L’improbable “statut de l’opposition” (À propos de la décision 537 DC du Conseil constitutionnel sur le règlement de l’Assemblée nationale) », LPA, 12 juillet 2006, n° 138, p. 7.
(34) Décision n° 2006-537 DC du 22 juin 2006, Résolution modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale, Journal officiel du 27 juin 2006, p. 9647.
(35) M.-C. Ponthoreau, « L’opposition comme garantie constitutionnelle », RDP, n° 4, 2002, p. 1136.
(36) Ségolène Royal est également favorable à cette mesure. Voir : proposition 71 de son pacte présidentiel.
(37) P. Jan, « Menaces sur la Constitution de 1958. La réforme plutôt que la rupture », RDP, 2005, vol.121, n° 6, p. 1504 ; G. Carcassonne, in A. Duhamel, « Les socialistes et les institutions », Le Point, n° 1722, 15 septembre 2005.
(38) O. Duhamel, Vive la VIe République, Paris, Éditions du Seuil, juillet 2002.